高小尚最近在办理一起土地管理行政处罚纠纷案件时遇到了管辖权争议。土地管理部门以甲村村委会未经批准非法转让土地为由，对其处以没收土地转让款并罚款的行政处罚。甲村不服，遂向土地管理部门所在地的A法院提起行政诉讼。A法院认为该行政处罚涉及不动产，根据行政诉讼法第二十条的规定，应在不动产所在地法院管辖，遂口头裁定不予受理。甲村又向土地所在地的B法院起诉。B法院认为，本案涉诉行政行为并不涉及不动产的物权变动，不属于行政诉讼法第二十条不动产专属管辖的规定情形，因此对本案没有管辖权，并作出不予受理的书面裁定。

　　对于同一个案件事实、同一部法律条文，两个基层法院的理解却截然相反，可见关于行政诉讼案件中不动产管辖问题在司法实践中是多么复杂!为了一探究竟，高小尚特意查找了有关的法律规定和司法解释，搜索了相关的案例，试图对这个问题做个了结，希望朋友们在日后再遇到这类问题时，不必再纠结。

　　相关法律依据

　　行政诉讼法第二十条规定：“因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。”行政诉讼法司法解释(法释〔2018〕1号)第九条规定：“行政诉讼法第二十条规定的‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。”从司法解释的规定可见，并不是所有涉及不动产的行政诉讼都适用专属管辖，行政诉讼中的不动产专属管辖，只适用于因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。所谓“因行政行为导致不动产物权变动”，是指因行政行为直接导致不动产物权设立、变更、转让、消灭等法律效果。在高小尚办理的这起案件中，土地管理部门对甲进行了行政处罚，该行政处罚虽然涉及不动产，但并不是对不动产物权的处置，未导致不动产物权变动的法律效果，因此不适用不动产专属管辖的规定。A法院对本案不予受理，系对行政诉讼法及其司法解释的理解有误。

　　导致不动产物权变动的行政行为类型

　　那么，哪些行政行为是导致不动产物权变动的行为呢?实践中主要有以下几类：

　　一是与土地(包括滩涂、草原、山岭、荒地等)、海域、房屋、林木等有关的不动产物权的行政登记行为，该等行为涉及对不动产物权的确认。此类不动产物权主要有集体土地所有权，房屋等建筑物、构筑物所有权，森林、林木所有权，耕地、林地、草地等土地承包经营权，建设用地使用权，宅基地使用权，海域使用权，地役权，抵押权等，其登记行为包括首次登记、预告登记、变更登记、抵押登记、注销登记等。详细规定可参考《不动产登记暂行条例》。

　　需要注意的是，有一部分涉及房屋登记的案件，既可以由房屋所在地法院管辖，也可由被告所在地法院管辖。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》(法释〔2010〕15号)第七条规定：“房屋登记行政案件由房屋所在地人民法院管辖，但有下列情形之一的，也可由被告所在地人民法院管辖：(一)请求房屋登记机构履行房屋转移登记、查询、复制登记资料等职责的;(二)对房屋登记机构收缴房产证行为提起行政诉讼的;(三)对行政复议改变房屋登记行为提起行政诉讼的。”

　　二是授予用益物权的行政许可行为，主要涉及矿产资源勘查、探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞。该类行政行为主要规定在《矿产资源法》、《探矿权采矿权转让管理办法》、《矿业权出让转让管理暂行规定》、《水法》、《渔业法》等相关法律中。

　　三是行政机关对不动产的征收决定或批复行为，以及行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除房屋拆迁补偿安置协议、土地房屋征收补偿协议的行为。该类行为将直接导致权利人对不动产所有权及使用权的丧失。

　　四是行政机关依据《行政强制法》对建筑物、构筑物、设施等实施强制拆除的行为。关于强拆案件，从目前公开的判例来看，绝大多数法院均认可强拆行为导致了涉案建筑物的灭失，属于因不动产提起的行政诉讼，应适用不动产专属管辖。唯有广东省高级人民法院(2018)粤行辖终1号行政裁定书认为：“本案原告所诉是强制拆除行为，不属于因不动产物权变动而提起的行政诉讼，不适用专属管辖的规定。”我们认为，该裁定的理解是错误的。强拆行为直接导致建筑物的灭失，导致权利人物权的灭失，这是很明显的物权变动，应当适用不动产专属管辖。

　　行政赔偿案件中的不动产专属管辖

　　行政赔偿案件作为一种比较特殊的行政诉讼案件，也涉及不动产专属管辖的问题。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》(法发(1997)10号)第八条规定：“赔偿请求人提起行政赔偿诉讼的请求涉及不动产的，由不动产所在地的人民法院管辖。”对于本条规定中的“涉及不动产”该如何把握，有不同的理解。实践中因为行政机关的违法行为导致房屋被强制拆除而引发的行政赔偿案件，由于涉案房屋已经灭失，因此赔偿请求人只能依据《国家赔偿法》第三十六条第四项“应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金”的规定，请求行政机关给付赔偿金。该类要求给付赔偿金的行政赔偿案件，由于不动产已经灭失，是否还属于“涉及不动产”的范围呢?

　　新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院(2017)兵行赔终1号行政裁定书认为，对于该规定中的“涉及不动产”，应从广义的、全覆盖的意义上进行理解，即赔偿请求人提起行政赔偿诉讼的请求，凡是触及、牵涉到不动产的，只能由不动产所在地的人民法院管辖，既不以不动产是否灭失为“涉及”的条件，也不以不动产的所有权、使用权是否存在争议为前提。我们认可该裁定书的理解。从立法技巧的角度看，行政诉讼法中的规定是“因”不动产提起的行政诉讼，该立法直接指向不动产本身，且法释〔2018〕1号司法解释对此进行了具体解释;而法发(1997)10号司法解释中规定的是“涉及”不动产，而“涉及”的方向不仅包含直接指向不动产本身的行为，也包括因为不动产而衍生出来的其他行为，其范围显然要更广泛。

　　本文系对行政诉讼中不动产专属管辖有关案例的总结，难免有错漏之处，欢迎读者朋友关注本公众号，并通过给公众号留言的方式与高小尚一起研讨切磋!

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